REALISMO Y UTOPÍA : LA CONSTITUCIÓN DE 1863

El 4 de Febrero de 1863 se reunieron en la población antioqueña de Rionegro los miembros de una convención que debía escribir una nueva Constitución para Colombia.   Se trataba de establecer las bases legales para un régimen que surgía como resultado de una larga y violenta guerra civil, encabezada por el general caucano Tomás Cipriano de Mosquera.

La triunfante revolución se había hecho a nombre de los derechos de los estados federales, de su autonomía y su independencia, y contra el autoritarismo atribuido al presidente legítimo, Mariano Ospina Rodríguez. Los abogados y generales reunidos pertenecían todos al partido liberal y este hecho hacía posible elaborar una norma constitucional bastante coherente, que recogiera las aspiraciones del liberalismo colombiano.   Sin embargo, los convencionalistas no estaban muy seguros del carácter del triunfo obtenido : para lograrlo, los liberales se habían tenido que someter a un caudillo autoritario y despótico, cuya conversión al liberalismo era demasiado reciente para no suscitar el temor de haber sido motivada por oportunismo o resentimiento.   ¿No habrían salido del régimen conservador para quedar en las manos del militarismo y la arbitrariedad del enérgico temperamental general caucano ?  Un buen grupo de convencionistas de tradición civilista - abogados, comerciantes, propietarios rurales—deseaba el establecimiento de un régimen legal que diera el máximo desarrollo posible a los derechos individuales y redujera, de acuerdo con los principios del liberalismo decimonónico, las funciones y el papel del Estado : para ellos Mosquera, conocido por sus arrebatos y furias por su tranquilidad para fusilar, era un riesgo.   Otros liberales, por afinidades regionales, como los del Cauca, o por su agradecimiento con el destructor del gobierno conservador, o por resistencia al leguleyismo y a la mentalidad de tenderos que atribuían a los civilistas, ofrecían un vigoroso respaldo a don Tomás Cipriano y veían en él el escudo que protegería al país del fanatismo, el clero y la godarria.

La tensión entre los convencionistas no impidió la rápida elaboración de una nueva Constitución, pero las confianzas de civilistas como Salvador Camacho Roldán, Manuel Murillo Toro o Aquileo Parra contribuyeron a darle algunos rasgos particulares, a extremar la búsqueda de garantías contra el poder presidencial y contra la intervención del poder central en la vida de los estados.   El texto aprobado contó al cabo con el respaldo entusiasta de los liberales que veían en la nueva Constitución el summum de civilización política y la prueba de que Colombia había llegado a un grado de madurez que la convertía en ejemplo para el mundo.   Para los descontentos conservadores, era una carta utópica, sin bases en la realidad colombiana, inaplicable y que conducía en la práctica a una situación de desorden permanente a la violación de los derechos individuales y ciudadanos que sus artículos reconocían.   Durante el siglo pasado se hizo famoso el supuesto elogio de Víctor Hugo, quien había dicho al leerla que era  una constitución para ángeles .

Se trataba en primer lugar, de una Constitución  federalista,  hasta tal punto que partía de la ficción histórica y legal de que los Estados Unidos de Colombia se originaban en un pacto entre estados soberanos preexistentes, que habían acordado en 1861 unirse para formar una  nación libre, soberana e independiente .  Sin embargo, el federalismo no era nuevo : creado en forma larvada por la Constitución de 1853, había sido institucionalizado, con toda su plenidad, en la  Constitución aprobada en 1858 por un entusiasta congreso de amplía mayoría conservadora.   Como su reciente antecedente, en el 63 se reservaron al gobierno central el manejo de las relaciones exteriores, el crédito público, el ejército nacional, el comercio exterior, los sistemas monetarios y de pesas y medidas y el fomento de las vías interoceánicas.   En forma conjunta con los estados federales, podía intervenir en los asuntos relativos a la instrucción pública, los correos, la estadística y el manejo de los territorios de indígenas.  Todo lo demás, todo lo que expresamente no se asignaba al gobierno nacional, quedaba reservado a las entidades regionales.   

Según el texto constitucional, y contra lo que con frecuencia se ha dicho, los estados no podían declarar la guerra ni intervenir en los asuntos internos de otros y correspondía al gobierno central, y sobre todo a la Corte Suprema de Justicia, dirimir las controversias y desacuerdos entre estados.  Pero aunque el gobierno de la nación podía declarar la guerra a un estado, esto solo ocurría en caso de abierta rebeldía de las autoridades de éste : lo que la Constitución tenía de novedoso era la ausencia de toda norma que permitiera al gobierno central intervenir en el caso de que se presentaran perturbaciones en el orden público interno de los estados, o cuando las autoridades de estos violaran las normas constitucionales o legales.  El único control a la legalidad de los actos de las autoridades regionales, que repetía una norma de la Constitución de 1858, era el mecanismo que permitía a la Corte Suprema suspender los actos de las asambleas estatales y remitirlos al Senado, para que, si los encontraba inconstitucionales, declarara su anulación.  Y a esto se añadió la garantía simétrica que permitía a las asambleas estatales anular los actos del gobierno central cuando una mayoría de ellas los juzgaras violatorios de los derechos individuales o de la soberanía de los estados.  Aparentemente se esperaba que en cada estado se consolidaran, sin tutela nacional alguna, por el puro proceso civilizador de la educación y de la práctica política, los principios señalados en la Constitución, que ordenada que los gobiernos fueran <populares, electivos, representativos, alternativos y responsables .  Pero si un gobierno regional violaba estos principios, o una revuelta local derribaba un gobierno legitimo, nada permitía recurrir al gobierno central para obtener apoyo en el mantenimiento de la legitimidad.   Así, cuando en 1864 los conservadores antioqueños insurrectos derribaron el gobierno de Pascual Bravo, el presidente Manuel Murillo Toro decidió reconocer el nuevo régimen de Pedro Justo Berrio, interpretando la Constitución en forma que restringía todo derecho del gobierno central a intervenir en los asuntos políticos estatales.  La llamada ley de Orden Público, aprobada en 1867 y que estuvo vigente hasta 1880, hizo clara esta interpretación y la convirtió en la única posible.

El segundo rasgo dominante de la Constitución era el amplio reconocimiento de los derechos y garantías individuales.  Abolía por completo la pena de muerte --- esto fue lo que motivó los elogios de Víctor Hugo--- y garantizaba los derechos a la propiedad, las libertades de pensamiento, imprenta, domicilio, trabajo, enseñanza, etcétera.  Permitía a los ciudadanos asociarse  sin armas , pero, como la Constitución de los Estados Unidos de América, autorizaba la posesión de armas y su comercio aunque solamente en tiempos de paz.  Y a diferencia de la Constitución norteamericana, no consagraba el derecho a la revolución, aunque sin duda no era necesario hacerlo para que este derecho tuviera un amplio ejercicio.  En tercer lugar, la Constitución debilitaba decididamente el poder del presidente, al que obligaba a actuar de acuerdo con el legislativo, al obligarlo a someter a la aprobación del congreso el nombramiento de los secretarios de Estado, de los diplomáticos y de los jefes militares.  Y en buena parte para evitarse una larga presidencia de Mosquera, quien tarde o temprano tendría que ser elegido, se fijó un período presidencial de sólo dos años, en vez de los cuatro que establecía la carta de 1858.

Por último, debe subrayarse que, convencidos de la sabiduría de su obra, los constituyentes de Rionegro decidieron hacer especialmente difícil su modificación : durante su vigencia sólo pudo ser reformada una sola vez.  En efecto, el cambio requería el apoyo unánime de los estados, sea que se expresara mediante la petición, por todas las asambleas estatales, de una convención constituyente, o mediante la aprobación por el congreso de una ley de reforma ratificada por el voto unánime del senado,  teniendo un voto cada estado .  Como cada estado tenía tres senadores, esto hacía que fuera necesario contar con el voto favorable de por lo menos dos senadores de todos y cada uno de los nueve estados que componían la unión, lo que resultaba bastante difícil de lograr.

PROGRESAN  LOS ASUNTOS LOCALES, EN ESPECIAL LAS REVOLUCIONES.

La marcha real del país, por supuesto,  sólo dependía parcialmente del sistema constitucional adoptado.  Los recursos económicos del país,  las relaciones con el mundo capitalista de la época, las tradiciones y prácticas políticas, los conflictos entre grupos sociales y económicos, todo lo que se quiera, configuraban un contexto que  influía decisivamente sobre la forma como marchaban las instituciones  políticas y sobre la historia política nacional.  Pero la Constitución era sin duda importante, pues definía canales precisos a la controversia política, asignaba diversos poderes a los ciudadanos y era, ella misma, tema de  una permanente controversia.

Desde cierto punto de vista, La Constitución respondía muy bien a la realidad nacional.  Colombia era un país sin mucha unidad económica, social o política.  Es cierto que casi toda la población hablaba el mismo idioma y profesaba la misma religión.  Aún más, desde el punto de vista étnico, el  mestizaje se encontraba más avanzado que en casi  cualquier otro país hispanoamericano, y sólo algunos grupos indígenas estaban por fuera de la nacionalidad colombiana.  A pesar de ello, sobrevivían vigorosas identidades regionales o locales, que se percibían en buena parte cono ligadas a diferentes constituciones étnicas, distintas tradicionales culturales o a contrapuestos intereses económicos.  Observadores nacionales y extranjeros subrayaban la diferencia entre los mestizos aindiados de Boyacá o Cundinamarca, los  negros  del Cauca, los mulatos  de la Costa o los mestizos y blancos  de Antioquia o Santander, así como la autoidentificación, más que con el país, con una localidad o una región :   Se era Bugueño, o Socorrano, o Cartagenero o, si acaso,  Antioqueño.  Los partidos políticos, y en particular algunos caudillos, podían crear un mínimo de lealtades nacionales, pero sólo reconociendo el peso de las diferencias, intereses y vanidades locales.

La dificultades de comunicación, la variedad de condiciones e intereses locales, y el peso de las tradiciones regionales hacían poco variable un gobierno centralizado real.  En un País en el que todavía, para 1870, apenas el 7% de la población vivía en concentraciones urbanas de más de 10.000 habitantes, con un telégrafo que empezaba a unir apenas las capitales de los estados, y en el que un viaje de Medellín a Bogotá podía durar 20 o 30 días, la presencia de un gobierno central en el territorio nacional tenía mucho de irreal.

Pero aunque el régimen federalista hubiera podido ajustarse muy bien a las condiciones nacionales, y aunque el  sistema político funcionó en forma aceptable hasta mediados de la década de 1870, alentado por una época de gran prosperidad e insospechado crecimiento del comercio internacional, algunos aspectos concretos de orden político, derivados de las normas constitucionales, generaron dificultades crecientes y contribuyeron a desestabilizar al régimen y a hacerle perder legitimidad.  Como ya se vio, se dejó a cada estado el manejo de su propio sistema político :  esto quería decir que la determinación de las normas electorales, y la calificación de los resultados se dejaba en las manos de los estados, incluso cuando se trataba de elegir miembros del Congreso o Presidente de la República.  Eran obvias las desigualdades :  mientras en unos estados se mantuvo el sufragio universal, en otros se adoptó un sistema de voto restringido, fuese por calificaciones de ingreso o alfabetismo, o por una amplia variedad de sistemas de elección indirectos.  Esto condujo a situaciones  en las que el sufragio no era muy puro ni representativo, y a que grupos que perdían el apoyo de los electores trataran de conservar el poder manipulando las leyes electorales o los sistemas de escrutinio.  Lo anterior tenía  indicaciones graves ante todo para la elección presidencial, pues para esta cada uno de los nueve estados contaba con un voto.  Mientras los liberales dominaron una clara mayoría de estados, y se mantuvieron unidos, no fue necesario realizar malabarismos extraordinarios con el sistema electoral.  Así ocurrió durante la primera década de vigencia de la Constitución, cuando tan sólo Antioquía y Tolima estuvieron bajo el control de los conservadores.  Pero ya para comienzos de la década del 70, por ejemplo, se había establecido en Cundinamarca una maquinaria que controlaba todo el aparato electoral y judicial :  el famoso sapismo, orientado por don Ramón Gómez, de quien decía Joaquín Pablo Posada ( El Alacrán ) :

Él una falange rige que hace jueces y ministros y falsifica registros diciendo  el que escruta elige.

Tan pronto comenzó a dividirse el  Liberalismo, comenzó a hacerse más importante, para garantizar la sucesión presidencial, el control de los ejecutivos regionales, y esto agudizó la tendencia a prácticas electorales viciadas o a mecanismos abiertos de violencia, a las revueltas locales y – después de 1873 – a que el gobierno central, que contaba con una Guardia Nacional con destacamentos en todo el país, interviniera subrepticiamente  en favor de uno u otro grupo liberal.  Así, mientras en el período anterior a 1858, bajo constituciones más o menos centralistas, las revueltas pretendían derribar el poder ejecutivo central, a  partir de 1863 se hicieron frecuente4s las revoluciones locales y el principio de no intervención del gobierno central, sobre todo en la década del 70, dejó de aplicarse en la práctica, aunque se mantuvo en la teoría.  Por esto, pudo decir el Secretario del Interior Felipe Zapata en su memoria de 1870 :   Las revoluciones descentralizadas han prosperado como todos los asuntos confiados a las secciones...

El hecho es que, durante la vigencia de la Constitución de 1863, sólo se dieron dos guerras civiles generales, la de 1876-77, originada en el problema de educación religiosa, y la de 1885, cuando lo que estaba en juego era la supervivencia de la Constitución misma.  Pero las revueltas locales fueron frecuentes y se convirtieron en uno de los principales motivos  de critica contra la Constitución.

Sin embargo, si se compara la evolución colombiana con la de otros países latinoamericanos, o si se advierte que la inestabilidad política no fue inferior bajo el imperio de constituciones centralistas y autoritarias, el  resultado  no fue tan negativo, y bajo la vigencia de estas constituciones se fueron consolidando mecanismos de poder regional y grupos políticos de alcance regional y nacional que pudieron, a comienzos del siglo XX, lograr un mínimo de consenso entre los grupos dirigentes colombianos con respecto a las reglas políticas del País.  Y la Constitución del 63 convirtió en parte de la ideología política nacional, en valores aceptados por amplios grupos de la población nacional y no sólo por una estrecha élite educada, conceptos como el del origen popular del poder político, la igualdad de derechos de los ciudadanos, independientemente de su situación económica, social y étnica, la búsqueda de soluciones civiles a los conflictos, la inviolabilidad, por el Estado, de la vida humana, el derecho universal a la educación, la libertad de expresión, de pensamiento y de prensa ; los mismos conservadores los fueron acogiendo al esgrimirlos contra las violaciones de ellos por parte de los gobiernos liberales.

Por otra parte, buena parte del período de vigencia de la Constitución de 1863 coincidió, como se dijo ya, con un auge de la actividad económica, que duró más o menos hasta 1875.  Esto permitió que, incluso contra el liberalismo extremo de algunos teóricos, el estado aumentara su capacidad de acción y de intervención en la vida del país.  Los recursos fiscales se aplicaron entonces ante todo a mejorar la red de comunicaciones del país ( Telégrafos, caminos, ferrocarriles), con lo que contribuyeron los liberales federalistas a crear bases reales para un  sistema político más centralista, y a impulsar la educación pública, que tenía una alta prioridad en la agenda liberal, por la posibilidad de que sirviera de contrapeso ideológico a la Iglesia.  También la educación pública sirvió para impulsar los procesos de unificación cultural del país y para implantar un mínimo de valores comunes en los principales núcleos del territorio nacional.

LAS DIVISIONES LIBERALES Y LA ESTRATEGIA CONSERVADORA

El partido liberal tenía, desde la fecha misma de su constitución formal, en 1849, una historia de divisiones. Gólgotas y draconianos se habían opuesto entonces :   los primeros constituían una tendencia doctrinaria y teórica que atraía sobre todo a los jóvenes universitarios y a comerciantes y hacendados partidarios del laissez faire ; los otros agrupaban militares pragmáticos y con experiencia, opuestos a innovaciones utópicas, y artesanos empeñados en un proteccionismo que los  gólgotas rechazaban.  La división fue brusca, y llevó a pedreas y zurras :  los elegantes gólgotas tuvieron que defenderse a puño limpio de los artesanos.  La dictadura de José María Melo estuvo inscrita  en este contrapunto, pero su derrota hizo perder casi todo peso a los draconianos.  Estos tuvieron una reencarnación en Mosquera, quien desde 1855 empezó a buscar la creación de un tercer partido a la alianza con un sector liberal.  Fue el partido liberal todo el que finalmente lo apoyó, aunque, como se vio, la redacción de la Constitución reabrió las fisuras.  Los liberales civilistas, que recibieron el apelativo de   radicales , no pudieron impedir su elección en 1866, pero aprovecharon algunas divergencias menores y los intentos del general de imponer su voluntad al Congreso a la brava, para amarrarlos , destituirlo, cambiarlo por el designado, general Santos Acosta, y juzgarlo.  Fue condenado al pago de doce pesos de multa, y por un tiempo, al perder influencia la corriente mosquerista, a la que solamente identificada la lealtad y admiración por el gran general y quizás un anticlericalismo a flor de piel, mas hirsuto que el de la mayoría de los radicales, pareció que el liberalismo se mantendría unido.  Pero los conservadores, excluidos de toda perspectiva de control del gobierno central, tenían interés en la división liberal, si querían  aumentar su propio poder.  Es cierto que el radicalismo había tolerado la existencia de gobiernos conservadores en Antioquía y el Tolima, y el envío  al Congreso de representaciones y senadores de este partido.  Esta tolerancia no era difícil mientras los conservadores fueran minoritarios, pero ponía en peligro el régimen liberal si estos continuaban añadiendo estados a su rosario.  Así, cuando en 1869 lograron ganar las elecciones de Cundinamarca, los radicales echaron por la  borda la teoría de la no intervención y utilizando la excusa de un conflicto entre la asamblea  de Cundinamarca y el gobernador, procedieron a amarrar  a este, por sugerencia del gran ideólogo del liberalismo, Manuel Murillo Toro.  Esta experiencia hizo que  el conservatismo, orientado sobre todo por el hábil político caucano Carlos Holguín, modificara su  estrategia y tratara de buscar una alianza con un sector liberal. continuacion